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【知识共享】缘起“行政事业单位内部控制报告管理制度”

2019年04月24日


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行政事业单位内部控制制度文件梳理

本文以列举的形式,以时间先后为脉络,对相关文件进行简要解读和介绍、梳理,通过对财政部发布的一些列文件的学习和掌握,我们能够看出国家对建立行政事业单位内部控制制度的决心,财政部按照中央提出的以“钉钉子”精神抓好内控改革的落实,从规范-意见-评价-报告,全面系统地推动各行政事业单位内部控制制度建设,各部门和单位应当全面按照文件要求,建立起本部门和单位的内部控制制度。

    一、行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔201221号)

    20121129日,为了进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设,根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定,财政部制定了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔201221,以下简称《规范》),自201411日起施行。

    《规范》将内部控制的基本原理与我国行政事业单位的实际相结合,梳理业务流程,瞄准内部管理中存在的薄弱环节,强化机制建设,将制衡机制嵌入到内部管理制度之中,是指导行政事业单位加强内部管理的重要规范性文件。

    《规范》发布后,各地全面启动《规范》实施工作,将内控工作作为“一把手”工程,研究制定切实可行的内控规范实施方案并严格加以落实;要求各个行政事业单位认真梳理单位各类经济活动的业务流程,查找业务风险,修改程序,完善流程,充分利用信息化的手段实现业务管理与财务管理的完美结合,最终制定完成单位的《内部控制手册》,进一步提升单位管控效能;同时成立内部控制专家咨询委员会,加强对试点单位的内控规范实施工作专业技术支持,制定和发布内控手册模板及相关指引,通过调研、座谈、经验交流等多种方式与试点单位进行沟通指导,探讨存在问题,提出解决方案,配合试点单位开展内控建设工作。

    二、《财政部关于开展行政事业单位内部控制知识竞赛活动的通知》(财会[2014]24号)

     2014722日,为了广泛宣传贯彻《规范》,全社会普及行政事业单位内控相关知识,推动单位内控规范在行政事业单位范围内实施,财政部发布了《财政部关于开展行政事业单位内部控制知识竞赛活动的通知》(财会[2014]24号)文件,财政部在全国范围内于201481日至1031日两个月时间,举办行政事业单位内部控制知识竞赛。

    三、《关于加强财政内部控制工作的若干意见》( 财监[2015]86号)

2015124为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和财政部党组关于在财政系统全面推进内部控制建设的决策部署,切实提高财政部门的风险防控能力和内部管理水平,财政部发布了《关于加强财政内部控制工作的若干意见》( 财监[2015]86)文件,要求深刻认识加强内部控制的重要意义,加强财政内部控制建设组织领导,成立成立适合本部门实际情况的内控委员会及内控办,推进财政内部控制制度体系及执行体系建设,加强财政内部控制宣传教育,深入推广内部控制理念。

四、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔201524号)

20151221日,《规范》发布实施以来,各行政事业单位积极推进内部控制建设,取得了初步成效。但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用”,为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。为认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,全面推进行政事业单位内部控制建设工作,财政部发布《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔201524号)文件,以下简称《指导意见》。

《意见》要求健全内部控制体系,强化内部流程控制。对已经建立并实施内部控制的单位,应当按照本指导意见和《规范》要求,对本单位内部控制制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行自我评价、对照检查,并针对存在的问题,抓好整改落实,进一步健全制度,提高执行力,完善监督措施,确保内部控制有效实施。内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位,必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。

《意见》要求加强内部权力制衡,规范内部权力运行。分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗。分事行权,就是对经济和业务活动的决策、执行、监督,必须明确分工、相互分离、分别行权,防止职责混淆、权限交叉;分岗设权,就是对涉及经济和业务活动的相关岗位,必须依职定岗、分岗定权、权责明确,防止岗位职责不清、设权界限混乱;分级授权,就是对各管理层级和各工作岗位,必须依法依规分别授权,明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限,防止授权不当、越权办事。同时,建立干部交流和定期轮岗制度。

《意见》要求建立内控报告制度,促进内控信息公开。针对内部控制建立和实施的实际情况,单位应当按照《规范》的要求积极开展内部控制自我评价工作。单位内部控制自我评价情况应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。加强监督检查工作,加大考评问责力度。

 同时加强保障措施,一是加强组织领导。建立健全由财政、审计、监察等部门参与的协调机制,协同推进内部控制建设和监督检查工作。同时,积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度,将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道;二是抓好贯彻落实。单位要按照本指导意见确定的总体要求、主要任务和时间表,认真抓好内部控制建设,确保制度健全、执行有力、监督到位。单位主要负责人应当主持制定工作方案,明确工作分工,配备工作人员,健全工作机制,充分利用信息化手段,组织、推动本单位内部控制建设,并对建立与实施内部控制的有效性承担领导责任。

    五、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会[2016]11号)

 2016624,按照《意见》要求,行政事业单位应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作。按照中央提出的以钉钉子精神抓好改革落实的要求,为进一步指导和促进各单位有效开展内部控制建立与实施工作,切实落实好《意见》,财政部决定以量化评价为导向,开展单位内部控制基础性评价工作。财政部印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会[2016]11号)文件,要求各单位应当于20169月底前,按照《意见》的要求,以《规范》为依据,在单位主要负责人的直接领导下,按照《行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表》及其填表说明,组织开展内部控制基础性评价工作。对各级各类行政事业单位内部控制基础情况进行“摸底”测试,帮助各单位查找内部控制基础的不足之处和薄弱环节,通过“以评促建”的方式,推动各单位有效开展内部控制建立与实施工作。

     制定基础性评价指标体系的目的不是为了评价而评价,而是通过以评促建方式指导和推动行政事业单位积极开展内部控制建设。有别于持续性的年度内部控制评价,基础性评价指标体系主要定位于为尚未开展内部控制建设或仍处在建设初期的单位对其内部控制基础现状进行首次评价提供参考和指导。一些尚未开展内部控制建设或仍处在建设初期的单位,由于受专业水平和管理基础的限制,对单位内部控制建设的重点和关键环节不太明确。基础性评价指标体系通过设置内部控制基础性评价指标及其含义和评价操作方法,明确了行政事业单位建立与实施内部控制的重点内容和基本要求,让行政事业单位能够做到有的放矢、心中有数,以此来进一步推进行政事业单位内部控制建设工作。

六、《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会[2017]1号)

    2017125日,为全面推进行政事业单位加强内部控制建设,根据《意见》和《规范》的有关要求,财政部制定了《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会[2017]1号,以下简称《管理制度》)文件,《管理制度》共八章,二十九条。本制度所称内部控制报告,是指行政事业单位在年度终了,结合本单位实际情况,依据《意见》和《规范》,按照本制度规定编制的能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。行政事业单位是内部控制报告的责任主体。单位主要负责人对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责。

 年度终了,行政事业单位应当按照本制度的有关要求,根据本单位当年内部控制建设工作的实际情况及取得的成效,以能够反映内部控制工作基本事实的相关材料为支撑,按照财政部发布的统一报告格式编制内部控制报告,经本单位主要负责人审批后对外报送。本制度自201731日起施行。

行政事业单位。各单位应当以《管理制度》和《通知》为依据,在单位主要负责人的直接领导下,按照上级行政主管部门的有关要求,在规定的时间内,编制完成本单位2016年度内部控制报告,并按时报送上级行政主管部门。

    七、《财政部关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》(财会函〔20173号)

     2017125日,为推动单位按照《管理制度》编制内部控制报告,掌握单位内部控制建立与实施情况,更好发挥信息公开对单位内部控制建设的促进和监督作用,财政部决定开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作,印发了《财政部关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》(财会函〔20173号,以下简称《通知》),组织全国各级各类行政事业单位(以下简称单位)开展2016年度内部控制报告编报工作。

    八、《关于印发内部控制标准委员会主席、副主席、委员、秘书长名单的通知》(财会[2017]3号)

     201728日,2016年8月,为协同推进行政事业单位内部控制标准建立与实施工作,财政部将“企业内部控制标准委员会”更名为“内部控制标准委员会”。为充分利用内部控制标准委员会这一平台,进一步推动我国内部控制规范体系的建立健全及有效实施,财政部对内部控制标准委员会进行了充实和调整,印发了《关于印发内部控制标准委员会主席、副主席、委员、秘书长名单的通知》(财会[2017]3号)

    九、《关于印发内部控制标准委员会咨询专家名单的通知》(财会函[2017]4号)

     201728日,为发挥内部控制专家智库作用,加快推动我国内部控制标准体系建设,经社会公开选聘,财政部聘任万建国等110位人士为新一届内部控制标准委员会咨询专家,同时印发了《关于印发内部控制标准委员会咨询专家名单的通知》。(财会函[2017]4号)文件。

十、财政部《关于开展2017年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》(财会函〔201715号)

20171228为掌握全国各级各类行政事业单位内部控制建立与实施情况,根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔201524号)和《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会〔20171号)的有关要求,财政部决定开展2017年度行政事业单位内部控制报告编报工作。财会函〔201715号文件。

 

十一、财政部《关于开展2018年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》(财会函〔201811号)

20181124,为掌握全国各级各类行政事业单位内部控制建立与实施情况,全面推进行政事业单位加强内部控制建设,根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔201524号)和《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会〔20171号)的有关要求,财政部决定开展2018年度行政事业单位内部控制报告编报工作。(财会函〔201811号)文件。